税务稽查是广义上的“税收征管”（包括纳税服务、税务管理、税款征收、税务检查和行政救济）不可或缺的组成部分，发挥着不可替代的作用。近年来，随着“依法治税”的不断深入，税务稽查在税收征管中的作用愈加明显，无论是查补额还是影响力均保持较高的水平。为使税务稽查进一步发挥工作职能，促进税收征管质效进一步提升，立足于二十余年地税稽查的工作经验及教训，在学习其他省市经验做法的基础上，引出以下思考，供同事们参考。

一、税案查处是税务稽查之职责，而非工作目标

税务稽查的工作目标是什么？这是每一位税务稽查人及相关领导必须认真思考的问题。

有人说是“案件查处”，有人说是“组织收入”，这些回答都不对。

2002年10月15日起施行的《征管法实施细则》第九条规定：稽查局专司偷税、逃避缴纳欠税、骗税、抗税案件的查处。这是税务稽查的法定职责。

紧接着，税务总局以“国税函（2003）140号文”规定稽查局的现行职责是：稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处；凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理（处罚）的执法活动，仍由各级稽查局负责。

2010年1月1日起施行的《税务稽查工作规程（修订）》规定：税务稽查的主要职责，是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。

综上，税务稽查的“职责”概括来讲就是“涉税事项的检查及处理”。职责并不等于目标，税务稽查的工作目标是什么呢？

《税务稽查工作规程（修订）》第二条对此进行了明确回答，其规定：“税务稽查的基本任务，是依法查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税。”

为此，税务稽查战线上的同志必须明确：税案查处，仅是税务稽查的职责、手段、基础，而非工作目标。税务稽查的终极目标是“促进依法纳税”，而要实现这个目标，必须要先实现其他一些阶段性目标，税案查处仅是实现这些目标的基础性工作。

至此，若还有同志仍坚持认为“通过税案查处组织税收收入”就是税务稽查的工作目标，那就应将稽查局就地转变为“纳税评估局”或充实到税源管理一线，凭稽查人员的专业能力，将会组织更多的远超稽查查补收入的税收。但税务稽查的职责远非如此，这也是税务稽查在税收征管体系中不可或缺的原因。

二、税务稽查的基本任务及其终极目标

税务稽查的基本任务，“依法查处税收违法行为”是职责、是手段、是基础，“保障税收收入是第一级目标”，“维护税收秩序”是第二级目标，“促进依法纳税”是第三极目标，也是终极目标。

“保障税收收入”，有两个方面的体现：一是稽查查补直接产生的税收收入，二是通过稽查案件的宣传、教育、震慑达到以查促收，间接产生的税收收入，最典型的案例莫过于“毛阿敏税案”，该案引发演艺界震动，全面促进了演艺业出场费税收收入的增长。

“维护税收秩序”，主要体现在三个方面：一是通过专项检查或专项整治，对行业或区域的税收秩序进行规范，解决有法不遵、税负不公的问题；二是通过以查促管，对管理细则、办法、措施进行修订完善，筑牢管理的堤坝；三是针对税收政策不完善而产生的政策执行难问题，通过税收政策执行反馈机制对税收政策及时进行弥补。

“促进依法纳税”：通过“税案查处、税收整治”起到治标作用，通过“制度完善、政策修订”起到治本作用，通过“良法善治、财政公开”起到认同作用。“良法”体现在国家所制定的税法，符合现代税收要求，确实发挥了组织财政收入、调节经济运行、调节收入分配、捍卫税收主权的作用，国家财政支出公开、透明、科学、合理。“善治”体现在国家税收征管体系实现现代化，纳税方便、快捷、公正、公平。通过治标、治本、心理认同，方能达到促进税法遵从、促进依法纳税的目的。

三、“稽查是征管的最后一道保障”只是理论正确

税收监管是税收征管的核心。客观来讲，企业总是趋利的，没有严密有力的税收监管手段，纳税服务做得再好，纳税遵从也必打折扣，税收工作将难以顺利开展。现行体制下，税收监管主要包括税源管理、纳税评估和税务稽查。通过税源基础性管理（如：税源调查、日常巡查、税收核定、所得税汇算审核、土增税清算审核、报损核查、税收优惠适用条件核查、停业税收清算等），促进企业主动规范申报纳税；通过纳税评估，对纳税指标异常的企业，结合第三方数据实施案头评估、纳税约谈，促进企业主动化解风险，补缴税款；通过税务稽查，对存在明显涉税违法行为且拒不改正的企业实施立案查处，依法严惩，以维护税收秩序，促进税收公平。在实际工作中，我们要求做“实”税源管理、做“强”纳税评估，做“专”税务稽查。基于此，业内普遍认为“稽查是征管的最后一道保障”，税收征管已经建立了三重严密的堤坝。事实上，税务稽查立案查处数占重点企业户数（更不说全部纳税户）的比例是相当小的。这意味着，每年有绝大部分重点企业不需通过税务稽查这道“堤坝”就直接过关了。而前面两道“堤坝”是否已起到防洪的作用了呢？

1994年自分税制实施以来，基于税收征管水平的现实情况，国家制定了较高的理论税赋，在“一人进厂，各税统管”的税收管理模式下，只能实现较低的实际税负。为确保税款征收，地税大量采用了“以票控税”、“以证控税”、“核定征收”及“定额管理”等粗放式税收管理模式。二十余年来，地税征管水平虽年有进步，但受粗放式税收管理模式的制约，特别是现代信息技术利用的滞后，税收管理质效未实现质的飞跃。税收管理员制度下，基层税收管理员平均管户少则近百户，多则几百户甚至上千户，税收管理员的精力和能力远远不能满足税源基础性管理需要，第一道税收监管的堤坝并不牢固。纳税评估这种税收监管方式，受法律制度、机构编制、人员配备、业务能力、业务流程的制约，其作用发挥实为有限。营改增后，发票由国税统管，随着依法治税的深入，“核定征收”也受到严格的限制，地税征管能力和手段受到空前的挑战。总局充分认识到这一现状，以“金税三期”全国统一运行为基础，出台各项《规范》，无论国、地税，都切实加强税收基础管理，加强税收基础数据治理，目的是通过现代信息技术实现税收征管的现代化。

打基础尚需时日，科技管税的威力尚待逐步释放。面临当前税收征管现状，在税收征管升级换代的转型期，税务稽查怎样才能有效发挥其职能作用？

四、税务稽查有效发挥职能作用的途径和举措

基于征管体制及制度的原因，在依法治税的要求下，建安、房地产、中介机构、民营医院、培训机构、股权交易等行业的税收监管，均存在不同程度的短板。对此，税务稽查应当立足现实，勇于创新，按照“12345”思路，充分发挥工作职能。

明确“一”个目标：税务稽查的最终目标是促进税法遵从。

用好“两”种手段：立案查处及行业整治。

立案查处是常规动作，行业整治是创新动作。通过组织“精准辅导、企业自查、税务审核、重点检查”行业整治模式，以较大的工作面达到“以查促收、维护税收秩序、促进依法纳税”工作目的。政策依据：《税务稽查工作规程（修订）》第十二条“实施分级分类稽查”。这种工作方式，成本低，效率高，效果好，可弥补稽查立案检查面小、查补额低、影响力弱的短板，大大提升稽查工作影响力。

分清“三”个阶段：通过税务稽查逐步实现促进收入增长、维护税收秩序、促进依法纳税三个阶段性任务。

确保“四”个到位：机构人员到位、业务培训到位、作风纪律到位、执法履职到位。

采取“五”项举措：通过实战练兵提升实战能力；加强处罚、公示、惩戒、宣传、移送力度发挥震慑作用；加强征管建议、税收政策执行反馈、一案双查起到以查促管作用；开展查前辅导、查中沟通、查后回访起到普法宣传作用；加强国地联合起到法制统一的作用。